合规｜陈瑞华：行业合规的探索与反思

文/北京大学法学院学术委员会主任、教授 陈瑞华

来源：《民主与法制》周刊2022年第15期

行业合规的探索与反思

       在企业合规不起诉改革过程中，有关“行业合规”的问题引起改革者的高度关注。在税收管理、海关报关、环境资源保护、工程项目招投标、医药产品生产上市、专利商标保护、网络数据保护等领域，一些企业所存在的虚开发票、走私、污染环境、非法采矿、单位行贿、串通投标、非法经营、侵犯知识产权等犯罪活动，往往不是偶然发生的个别现象，而是可能普遍发生在从事特定行业的企业的生产经营过程之中。究其原因，除了一些企业自身存在着违法违规经营动机以外，还与行政机关对整个行业的监管存在重大制度漏洞有着密不可分的关系。包括市场监管部门、税务管理部门、海关、环境资源保护部门在内的行政机关，大都固守原有的“严刑峻罚”的监管理念，青睐运动式的“整治”方式，甚至纵容一些行业“潜规则”的存在，致使诸多破坏市场秩序的违法违规活动大行其道，造成不少企业走上犯罪的道路。在此背景下，检察机关就不能仅仅着眼于对涉案企业的“个案合规整改”，还需要将合规整改的对象扩展到整个行业，督促那些从事特定行业的企业都加入到合规管理体系建设中来。

　　但是，合规不起诉改革的主要适用对象是那些已经涉嫌犯罪的企业，而对于那些仅仅存在犯罪隐患的企业，检察机关如何开展合规整改呢？在这一方面，一些检察机关引入了“行业合规整改”的概念，在行业协会或商会的协助下，推动那些特定领域的多家企业同时展开合规整改，建立合规管理体系。具体说来，检察机关发现那些从事同一领域经营活动的中小微企业，都存在着相同或相似的违法违规问题，有些甚至走上犯罪的道路。这种情况下，就可以与当地行业协会或商会进行联系，在后者支持下，选取若干家具备合规整改意愿和条件的企业，设定一定考察期，引入外部的合规专业机构，协助其进行有针对性的合规整改，建立专项合规管理体系。这种从“个案合规”向“行业合规”的展开，被视为中小微企业合规整改方式的一种革新。　　但是，这种“行业合规”制度的出现，也引发了一些理论上的困惑和讨论。行业协会在建立行业合规方面有没有积极性？行业协会可否建立一种激励机制，确保企业在建立合规体系方面具有足够的动力？检察机关对行业协会的行业合规管理，究竟有没有普遍的监督权……对于这些问题，我们可以通过分析下面的案例，作出初步的分析和解答。　　2020年3月至5月，江苏省Z市某行业商会先后有十三家企业涉嫌生产、销售假冒某国外品牌商品，其中八家企业受到行政处罚，五家企业涉嫌犯罪进入刑事程序。相关涉罪企业生产、销售假冒注册商标的商品价值人民币10.9万元至29.3万元不等。案发后，五家涉罪企业和9名涉罪人员均认罪认罚。　　检察机关受理审查起诉后，坚持“轻轻重重”原则，综合考虑涉案金额、认罪认罚、积极退赃等因素，对一家企业及4名人员不起诉，以假冒注册商标罪对四家企业及5名人员提起公诉，提出八个月至一年十个月有期徒刑并处罚金的量刑建议，均得到法院判决支持。　　检察机关在办理该系列案时，通过调查发现，Z市该行业有相关企业五十余家，其中部分企业存在关联性，如居中介绍、互相提供图纸、提供产品包装等，并且这些企业普遍存在知识产权意识淡薄、生产管理环节犯罪风险点突出等问题。为此，检察官分别走访当地市场监督管理局、工商联、行业商会以及涉案企业，调查该行业整体开展合规建设的意愿，并进行可行性分析。该行业商会了解合规政策后，就全行业开展合规建设表示出强烈意愿并牵头落实。　　商会向Z市企业合规监管委员会报备后，自行委托一家律师事务所为行业合规建设提供法律服务。在合规律师团队的指导下，商会确定首批七家企业进行合规建设；组建了合规组织机构，负责制定行业合规公约，讨论行业合规重大决定问题，监督企业落实合规政策；制定了行业员工合规行为准则23项、知识产权管理专项制度9条。　　在检察机关建议下，Z市企业合规监管委员会扩大适用第三方监督评估机制，从第三方监督评估组织专业人员名录库中随机抽取人员，组建第三方监督评估小组，跟踪该行业企业合规整改，评估合规计划落实情况。其间，第三方监督评估小组与该行业商会联合开展合规巡查，对七家企业完成巡查10次，发现共性问题15个，发出《违规告知单》9份，持续推动商会成员企业实质化整改。　　检察机关办理涉企案件时，应注重从类案或系列案件中发现共性问题，分析梳理所属行业、领域企业是否具有共性风险，引导相关行业开展整体合规建设。本案合规推进过程中，检察机关注重发挥行业商会牵头、自治作用，引导商会在内部成立专门的合规机构，建立统一的合规计划和合规标准，从而促进成员企业执行行业标准、完善自身制度，有效弥补企业独立开展合规建设能力不足，实现合规成本最小化。　　与督促涉案企业进行合规整改的方式不同，行业合规是在检察机关的监督和行业协会的组织协调下，相关企业自愿参加的合规整改项目。行业协会聘请了专业合规机构，建立了合规管理部门，对参与合规整改项目的企业进行合规内部调查，发现在管理制度和经营方式上的漏洞和隐患，对带有共性的合规风险作出专业性评估，制定专项合规计划标准，督促企业提交合规整改方案和合规计划，并对企业合规整改的情况进行跟踪审核。条件成熟时，在检察机关的监督下，行业协会将较为成熟的合规计划标准向全行业其他企业加以推广适用，从而推动全行业的合规管理体系建设。这种不满足于“个案合规整改”，而推动某一行业内企业的全方位合规整改的做法，有助于及时防范中小微企业存在的普遍合规风险，大大节省了中小微企业的合规建设成本，将涉案企业的“事后合规”，与没有爆发危机的企业的“事前合规”，进行了有机结合，充分发挥合规管理在预防犯罪、督促企业依法依规经营方面的作用。　　行业合规作为一种制度探索，对于中小微企业的合规整改无疑具有很大的针对性和创新性。但是，要将目前个别地方进行的制度探索转化为普遍的制度安排，我们还需要对其正当性作出必要的论证，并建立一些适度的制度保障机制。必要时，还可以考虑突破现有监管体制上的限制，作出一些制度上的创新和突破。　　首先，检察机关要督促行业协会启动行业合规整改工作，需要借助于行政监管部门的力量。在我国，行业协会尽管属于具有独立法人地位的社团组织，但通常都有各自的主管部门，而这些主管部门一般都是从事相关行政监管工作的行政机关。在行业合规整改方面，检察机关要取得某一行业协会的支持和帮助，就需要取得相关行政机关的配合和支持，由此才能从实质上推动行业合规工作的普遍开展。目前，各级检察机关已经取得包括国有资产管理部门、市场监管部门、税务部门、环境资源保护部门、证券监管部门、财政部门等在内的行政机关的支持，组建了企业合规第三方监督评估机制管理委员会，对涉案企业组成包括相关部门行政官员在内的第三方监督评估小组。这是检察机关与行政监管部门在对企业合规整改方面开展密切合作的一个重要开端。未来，检察机关还可以考虑通过与相关行政监管部门的合作，引入该部门主管的相关行业协会，加入到检察机关主导的合规整改工作中来。在针对某一行业的合规整改过程中，检察机关可以与行政监管部门一起，推动有关行业协会启动行业合规整改的工作。　　其次，在行政监管部门的监督和支持下，行业协会对企业的行业合规整改，既具有了行政压力，也可以获得相应的行政资源，具有更大的动力。目前，行政机关在推进企业合规方面，主要是通过制定合规管理指引、建立强制合规制度、引入行政激励机制等方式，发挥了一定的推动作用。相比之下，行业协会在推进企业合规体系建设方面，则没有发挥较为充分的作用。究其原因，行政机关还受到固有的体制和观念束缚，将行业协会视为一种附属事业单位，没有赋予与其独立社团法人地位相称的管理权限。迄今为止，行业协会在监督和引导企业开展合规管理方面，除了制定行业合规管理指引、组织企业参加培训研讨会等之外，很难有更大的作为空间。检察机关要发挥行业协会在行业合规整改中的作用，就需要行政机关更多地“简政放权”，将一些对企业的管理权、监督权和处罚权，转交给行业协会，由此才有可能使行业协会在合规管理方面获得更大的制度空间。　　第三，在行政机关放权的前提下，行业协会有必要引入适度的强制合规制度和合规激励机制。所谓强制合规制度，是指行业协会为企业所确立的建立合规管理体系的义务，对于不能满足合规要求的企业，行业协会可以采取必要的处罚措施。而合规激励机制，则是指行业协会为吸引企业建立合规管理体系，为达到合规管理最低标准的企业所确立的奖励机制。为发挥合规激励效果，行业协会可以采取定期合规认证、对企业合规分级管理等方式，对在合规管理方面做得较为成功的企业，授予“认证资格证书”，给予较高合规等级，必要时可以在参加招投标、申请贷款等方面，给予合规管理优秀的企业一些政策优惠。　　当然，行业协会也应进行适度的改革，以适应当下越来越具有挑战性的企业合规管理工作。传统上，很多行业协会存在着人员较少、效率较低、工作热情不高的问题。行业协会的负责人通常都是退休下来的行政官员，行业协会缺乏专业性人才，行业协会的办公经费普遍存在困难，而不得不通过向会员单位收取会员费用、提供培训等方式，获得少量的经费预算。假如将行业合规整改作为一项制度加以确立，那么，行业协会所存在的上述问题就必须得到适当的解决。否则，一些行业协会就有可能借着行业合规整改的机会，通过合规培训、合规认证、合规分级管理等方式，进行不正当的商业经营活动。这有可能损害行业合规整改的声誉，使行业合规制度走向歧途。可以说，要引导行业协会在行业合规中确立更大的合规激励机制，还需要行政监管部门加强对行业协会的监管指导，推动行业协会自身的改革，使其在行业合规方面发挥积极的作用。　　最后，可以考虑探索检察机关与行政机关、行业协会的“三方衔接”，最大限度地保证行业合规整改的积极效果。检察机关在针对涉案企业的合规整改过程中，一旦发现某种企业犯罪问题带有“行业性”和“普遍性”的特点，就可以建议相关行政机关启动“行业合规整改程序”。与合规考察程序不同，这一行业合规整改程序所适用的对象并不是涉案企业，而是从事同一行业的非涉案企业。这一程序启动后，检察机关可以建议行政机关提出分批进入行业合规整改的企业名单，制定可行的合规整改标准，督促企业提交合规内部调查报告和专项合规计划。在检察机关和行政机关的督导下，行业协会为整改企业设定行业合规整改期，统一委托合规顾问或者指派合规监管人，按照检察机关和行政机关审核同意的合规整改标准和合规计划，建立合规管理体系，并确保该体系的运行和调试，使其渗透到企业经营的所有环节和每一流程，再经过若干轮调整和评估后，经合规顾问或合规监管人验收合格的，行业协会就可以完成对整改企业的行业合规整改工作。　　检察机关在当地第三方监督评估机制管理委员会的支持下，通过与行政机关的“行刑衔接”，引入行业协会参与行业合规整改工作，启动行业合规整改程序，在督促整改企业建立和运行合规体系的基础上，推动整个行业的合规管理体系建设，从而形成一种“办理一起案件、辅助一批企业、规范一个行业”的良好示范效应。由此，检察机关就可以推动企业合规从效果有限的“个案合规”，走向具有深远意义的“行业合规治理”，达到整个行业依法依规经营、预防违法犯罪的积极效果

编辑：狄磊 芦佳琪

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